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美国国家实验室经费管理及评估制度

美国国家实验室的发展演化及组织模式

美国国家实验室经费和预算管理的特征主要有:第一,稳定支持比例高,经费来源相对单一。美国国家实验室的经费绝大部分来源于联邦资助单位,根据联邦采购协议,国家实验室接收的大部分资金必须来自联邦政府。没有主资助单位的同意,国家实验室不能接受来自非联邦部门的资助。目前,美国国家实验室的经费90%以上来自于联邦部门。一个国家实验室往往有一个主资助单位,若干次资助单位。第二,美国国家实验室普遍采取绩效预算的管理办法。首先由资助单位派驻监管国家实验室的驻地办公室征集制定各个实验室的总预算,然后由资助单位提交美国国会审议。国会审议通过后,由资助单位和运营单位将预算资金具体分配到每个国家实验室。每个预算周期结束后,由国会委托美国审计署对国家实验室的绩效进行外部评估,并根据评估结果来确定下一个预算周期中绩效拨款的额度。具体来讲,美国能源部设有实验室评估委员会,负责对实验室的研究工作、研究方向与能源部发展规划的相关性、投入与产出比率等进行评估。每年,能源部总部提出相应的项目目标和运作目标的战略方向,能源部的地区办公室与实验室共同讨论为达到能源部战略方向需取得的全年成绩标准和考核办法。在此基础上,由实验室通过自评和同行评议系统证明自己的成果,能源部则根据一系列复杂而严格的年度考核办法对实验室的成果进行考评。这个评估是以绩效目标为导向的,并以此来推动国家实验室效能的发挥。政府的绩效评估有着较为完善的目标和指标体系。评估的绩效目标一般都是围绕科学技术以及实验室的自身运作管理两方面来建立的。

美国的国家实验室系统是世界上最大的科研系统之一,美国能源部下属17个国家实验室,涉及海洋、能源、健康、信息、材料等多个领域。

在内部项目管理上,以布鲁克海文国家实验室为例,其项目管理主要分四个步骤,即项目发起、项目定义、项目执行和项目完成。在项目发起过程中,必须阐明项目的使命及必要性,同时上报能源部。项目定义阶段要分析项目的备选方案并选择其一;通过概念界定,明确项目的唯一性和需求;通过风险分析,制定初步执行计划;明确工作故障结构、工作范围、时间计划和费用使用等内容。项目执行阶段则主要完成两项任务,设计成绩底线和开始建设。项目完成阶段要检查项目的完成情况,遣散项目执行人员等。在整个项目管理过程中,项目监督和资产评估机构对项目执行过程中的质量和资产进行管理和监督,以保证其顺利实施。

一、美国国家实验室的发展演化及战略定位

美国国家实验室一般采用同行评议的办法进行项目评审、工作检查和晋级评议。同行评议主要涉及两方面:一是立项评议,即通过优势评估,从一批研究申请中择优立项;另一种是跟踪评议,即对实施中或新近完成的研究进行评估。这种评议制度通常围绕资源分配和使用来进行,能够有效地刺激竞争,树立高标准,提高生产率;培养创造性和促进公平原则,得益于组成具有高竞争力的研究开发小组,将资源用于最重要和最有前景的研究工作上。

美国国家实验室的建设和发展从一开始就体现国家意志,服从和服务于国家的战略目标,完成联邦政府赋予的使命。第二次世界大战期间,出于战争的需要,美国政府开始广泛介入科学研究和技术发展,从而推动了国家实验室的大规模创建和发展。1940年6月,美国总统罗斯福批准成立国防研究委员会,Vannevar.Bush担任主任,通过签订研究合同的方式,把科学研究任务下放到大学或私营公司。1941年美国成立“政府科学研究与开发办公室”,由万尼瓦:布什领导,联合加州伯克利大学、芝加哥大学、哥伦比亚大学等美国著名高校和科研机构,组织并成功实施了研究原子弹的“曼哈顿工程”,通过实施这项计划创建了一批著名的国家实验室,如洛斯阿拉莫斯国家实验室、桑迪亚国家实验室等。二战结束后,美国与苏联进入军事对峙状态,开始了长达数十年的军备竞赛,美国政府进一步加强科技研发工作,并把重点放到国防、原子能和航空航天领域,从而客观上带动了一批国家实验室的建设和发展。比如,著名的布鲁克海文国家实验室和阿贡实验室等就是在这一时期发展起来的。苏联解体后,美国政府根据国家安全的需要,把重心转移到经济和技术领域,克林顿政府提出了依赖科学技术创新趋动的“新经济政策”,进一步加大联邦政府在民用科技研发领域的投入力度,以保持美国在世界科学技术中的领导地位,国家实验室的工作重点也发生相应的调整。

以布鲁克海文国家实验室为例,其每年均要与能源部签署合同。合同中详细描述实验室不同部分的评估方法和评价过程。每年,实验室合同管理人须提供书面成绩评估报告。布鲁克海文的评价主要分两部分:实验室的科学技术评价和运作管理成绩评价。科学技术评价主要由布鲁克海文科学联合会进行全面而均衡的同行评议。评议包括实验室的战略计划和整个科学研究的质量和水平,特别是监控实验室在促进科学探索和学术自由方面的努力和效率。同时定期评议对实验室和能源部至关重要的横向项目议题;或由实验室成员、政府主管部门和校长委员会提议的议题。同行评议的结果将作为实验室科学和技术成绩的自评基础。运作管理成绩评价主要是评价实验室的运作和管理成绩。布鲁克海文基于合同中所提出的成绩目标、标准和评价方法,以一年为基础,向能源部提交自评报告。能源部将确认实验室自评工作过程的完整与公正性,并利用自评和其他相关信息来形成对布鲁克海文在科学技术以及管理运作方面的成绩评估或评价。

美国联邦实验室研究领域包括国家安全、能源开发、空间探索、海洋科学、资源环境、卫生健康、农林畜牧、交通运输等,是美国在世界上保持科技、经济领先地位的强大支撑,是政府履行国家职责和使命的重要基础。以能源部为例,其下设17个国家实验室和4个技术中心,它们是高能物理和核物理、等离子科学、高分子化学、金属与冶金学、纳米科学等领域全球规模最大、综合性最强的科研机构群体之一,拥有世界一流的大科学装置,在国际上享有盛誉。具体来看,能源部劳伦斯伯克利国家实验室的战略定位几经变革,但却始终通过大科学装置的研发和应用,引领世界科技的发展;洛斯阿拉莫斯国家实验室创建初期就是为了二战中研制核武器而建立的,而目前其任务则是利用计算机进行模拟核试验和对国家核武库的管理;布鲁克海文国家实验室最初用于探索原子能的和平应用,而目前则主要实施前沿科学领域长期和高风险的基础科学与应用科学研究项目,并根据美国能源部和国际科学界的需要,构思、设计、建造和运行复杂的、前沿的、面向用户的实验设施;阿贡国家实验室建设初期应美国原子能委员会要求,将民用原子能作为主要研究对象,阿贡的建设与运行始终体现国家意志,它承担着美国政府赋予的历史使命,服从服务于美国和时代的重大战略需求,从事着美国和时代所需的前沿基础研究、重大公益性研究和战略高新技术的开发和转移。

同行评议制被认为可刺激良性竞争、提高研究质量和产出率,激发创新,促进公平。布鲁克海文的同行评议,一般由能源部批准设立相对独立的评审委员会负责。评审委员会在利益冲突中保持中立。评审委员会成员大多为本国同行领域中的学术界、工业界、政府机构及其他国家实验室高水平的科学家或专家,也包括部分实验技术专家、财务管理专家等。在评审委员会中,一般均聘请一定数量的外国科学家,以保证评议工作的科学性、公正性、权威性。

2005年发布的《联邦采购条例》(Federal Acquisition Regulation,以下简称FAR)规定,“国家实验室应该满足政府特殊的长期性研发需求,这些需求政府目前的其他研究机构或私营研究机构不能有效满足;国家实验室追求公共利益,保持客观性和独立性,并向资助机构充分披露信息”。在该条例的基础之上,美国国会又陆续通过了一系列补充条文,将国家实验室主要定位在从事“长期性、战略性、公共性、敏感性”的研究领域。

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